La
responsabilidad ambiental en la legislación ambiental venezolana
Isabel De los Ríos
Introducción
El carácter coactivo y coercitivo del
derecho
La prescripción indicada por la norma se halla
respaldada por la sanción material, consecuencia del incumplimiento del deber
jurídico, y que puede consistir en varios deberes impuestos al sancionado y que
coinciden con los otros cuya inobservancia le hizo merecedor del castigo (como
la obligación al retorno de la situación anterior a la comisión de la conducta
prohibida), o en la pérdida de derechos preexistentes (como, por ejemplo, la
privación de la vida, de la libertad o de parte de su patrimonio).
Entendida la sanción genéricamente como una
consecuencia del incumplimiento de un deber jurídico, es preciso concluir que
puede ser de diversa índole: principalmente civil (originada por actos ilícitos
que fundamentan la obligación de reparar el daño, en especie o en equivalente),
administrativa (en caso de violación de disposiciones administrativas) y penal
(por la comisión de delitos), revistiendo las dos últimas, en su mayoría, el
carácter de pena.
En Venezuela y en relación con el ambiente, las
tres se encuentran tratadas en el Capítulo VI de la Ley Orgánica del
Ambiente, bajo el Título De las sanciones, diferenciándose drásticamente las
civiles de las penales y las administrativas, de lo que trataremos en este
capítulo.
El ambiente como objeto de la protección
jurídica
En este sentido, es importante destacar la Resolución No. 5 de
1977 del Consejo Europeo de Derecho del Ambiente, según la cual «valor
fundamental como la vida o la propiedad privada y pública, el ambiente debe ser
protegido al mismo tiempo por el Derecho Penal: al lado del asesinato o del
robo, cada código penal debe comprender penalidades por contaminación,
molestias, destrucción, degradación y otros daños a la naturaleza».
En lo referente a Venezuela, un poco antes de lo
anterior (junio de 1976), la
Ley Orgánica del Ambiente, en su artículo 36, declaró el
ambiente como bien jurídicamente protegido así como la obligación de establecer
el régimen penal respectivo: «En ejecución de esta ley, deberán dictarse las
normas penales en garantía de los bienes jurídicos tutelados por la misma.» A
partir de la promulgación de la Constitución Bolivariana ,
en 1999, el reconocimiento del ambiente como bien jurídico tiene rango
constitucional.
En efecto, el reconocimiento constitucional es de
suyo sustancial, al tomar al ambiente como digno de tutela penal. Algunas
críticas se han levantado al respecto, pretendiendo que tal declaratoria
disminuye el concepto de ambiente, pues le otorga simplemente rango de bien
económico. Por supuesto, esta observación no resiste ningún análisis, pues,
todo lo contrario, la mención de bien jurídico elimina cualquier posibilidad de
considerarlo simplemente como un bien con valor económico, es decir, como bien
en su sentido civilista, para considerarlo con un valor per se ,
jurídicamente protegido.
La consagración del ambiente en las leyes
penales y administrativas
El mandato de la Ley Orgánica del
Ambiente en el sentido de dictar las normas penales de protección al ambiente
se vio por fin satisfecho en 1992 con la promulgación de la Ley Penal del Ambiente.
En estos momentos se está estudiando en la Asamblea Nacional
su reforma, pero se han promulgado en los últimos dos años algunas leyes
ambientales que contienen disposiciones sancionatorias, tanto penales como
administrativas.
La promulgación de una ley penal de protección al
ambiente, y no sanciones aisladas, con objetivos diferentes, con soluciones
parciales, en un cuerpo único y un único criterio, o su inclusión en los
códigos penales resulta necesaria pues servirá de acicate y orientación. De
otra parte, tal promulgación no es indispensable sólo por las razones
anunciadas. Es indispensable, así mismo, por su naturaleza que escapa a las
normas tradicionales, concebidas para otros tipos de conflictos.
Así mismo, es relevante la promulgación de leyes
que contengan sanciones administrativas. Sucede un fenómeno en la legislación
venezolana en este punto: o las transgresiones son muy graves, en cuyo caso
están sancionadas como delitos en la Ley Penal del Ambiente, o las conductas no están
sancionadas de ninguna manera, notoriamente en materia de calidad ambiental,
como es el caso de la contaminación atmosférica o de aguas. Y esto porque la
inmensa gama de asuntos ambientales es tratada mediante decretos, los cuales no
pueden contener sanciones.
Los principios básicos de la
responsabilidad
Fundamento de la responsabilidad de los administrados
La responsabilidad civil
No existe un régimen específico de
responsabilidad ambiental en Derecho Civil. El principio general de la
responsabilidad civil delictual en Venezuela tiene su origen en un hecho
ilícito, en el cual se comprende el hecho propio, el abuso de derecho, la
responsabilidad por guarda de cosas y la responsabilidad por hecho ajeno,
contemplados en los artículos 1185 al 1192 del Código Civil. Dos condiciones
son comunes: el daño y el nexo causal entre el perjuicio y el hecho ilícito.
El fundamento de la reparación civil es muy
diferente de la infracción, tanto por el principio de la legalidad (el ilícito
civil no requiere de texto expreso, la falta administrativa y el delito
requieren sanciones ad hoc), como por la exigencia de un perjuicio (al
contrario, el ilícito penal o administrativo no supone la producción de un
daño) y a nivel de la sanción (la sanción del delito o infracción
administrativa es una pena, la del ilícito civil es la reparación del daño) y
de la falta (la falta civil no constituye una falta penal).
La intervención del juez civil en materia de
protección del ambiente está limitada a los daños individuales y dependerá de
una acción jurisdiccional. En otras palabras, sólo pueden demandar reparación
las personas con la cualidad y el interés suficientes. Pero incluso admitiendo
ese límite, el Derecho Civil presenta numerosas ventajas del hecho de no estar
sometido a una reglamentación muy constringente, por la misma circunstancia ya
mencionada, de no existir una regulación específica para cada caso o cada
conducta, sino el fundamento genérico de la responsabilidad por daños.
Habiendo sido reconocido el derecho a una
reparación civil por daños causados al ambiente, la obligación puede ser
ejecutada in natura, esto es, exactamente como se contrajo, o por equivalente,
esto es, pecuniariamente. Para el caso de hacer efectiva la responsabilidad
civil por daños causados al ambiente, cualquiera de las medidas para la
reparación en natura puede ser útilmente invocada, con posibilidades de
resultados positivos, dependiendo la opción de cada caso concreto. La ejecución
en natura o en especie es la forma ordinaria, normal, del cumplimiento de las
obligaciones. Más aún, es la forma prioritaria de ejecutarlas.
Digno de notar es el hecho de que la reparación
en especie no se presenta posible en todos los casos, pero debe exigirse cada
vez que sea probable su ejecución, toda vez que un perjuicio causado a la
naturaleza en una propiedad individual no permanece individual. De la misma
manera que los daños exceden los límites de los intereses privados, su
reparación debe también rebasarlos y alcanzar a todas las víctimas y no sólo a
aquellas, detentoras temporales del título de propiedad. La reparación civil en
materia ambiental no debe realizarse individualmente, en cabeza del propietario
del bien afectado, en caso de ser ese bien de propiedad privada, pues así como
el daño se hace extensivo a toda la colectividad, la reparación debe alcanzar a
toda la colectividad. .
También se puede observar que el juez civil se
encuentra mucho más libre de reconocer el derecho a la reparación que el juez
represivo o las autoridades administrativas para imponer las sanciones
respectivas como consecuencia de delitos o violaciones a las disposiciones legales,
por cuanto aquél va a oponer al derecho de propiedad otros derechos
equivalentes y ya reconocidos por la legislación y la jurisprudencia desde hace
mucho tiempo. Además el juez civil puede apoyarse en una legislación de
contenido general, muy conocido, poco represivo y aplicable en todos los casos.
No obstante, en Venezuela, la reparación civil por daños a bienes ambientales
es muy escasamente invocada, casi diría inexistente, prevaleciendo el ejercicio
de las acciones penales y administrativas.
En cuanto a la responsabilidad civil por daños a
bienes ambientales públicos, vemos el artículo 27 de la Ley Orgánica del
Ambiente:
Artículo 27. Sin perjuicio de la aplicación de
las penas y sanciones previstas en los artículos 24 y 25, de las acciones que se
ejerzan en virtud del artículo 32 de esta Ley o de otras acciones que se
derivan del derecho común, quienes realicen actividades que produzcan
degradación de los bienes del dominio público, serán responsables ante la República de los daños
causados, salvo que demuestren que han sido ocasionados por el hecho de un
tercero, por caso fortuito o fuerza mayor. En las mismas condiciones estarán
obligados al pago de los daños correspondientes, quienes resulten civilmente
responsables en los términos de los artículos 1.190 al 1.194 del Código Civil.
La determinación de la cuantía de los daños se
hará mediante dictamen de tres expertos nombrados por el Tribunal de la causa.
El dictamen de los expertos tomará en cuenta el deterioro que se haya causado
al ambiente, la situación económica del obligado a reparar el daño y los demás
elementos que según el caso deban considerarse como indispensables.
Las partes podrán impugnar el dictamen si no
cumpliese los requisitos que sobre la materia establece el Código Civil en su
artículo 1.425. El Juez, si se demostrare la justeza de la impugnación,
ordenará, por una sola vez, la realización de una nueva experticia.
Parágrafo único. Si la indemnización que deba
pagarse se fundamenta en daños causados a bienes propiedad de los estados o de
los municipios, las sumas correspondientes ingresarán al Tesoro de los estados
o de los Concejos Municipales de que se trate, deducidos los costos y gastos
judiciales.
En relación con las obligaciones civiles
derivadas de delitos, vemos el artículo 20 de la Ley Penal del Ambiente.
Artículo 20. De todo delito contra el ambiente,
nace acción penal para el castigo del culpable. También puede nacer acción
civil para el efecto de las restituciones y reparaciones a que se refiere esta
Ley.
El artículo 16 de la Ley Penal del Ambiente
declara de orden público las obligaciones por daños al ambiente derivados de
delitos:
Se considera de orden público la obligación de
restituir, reparar el daño o indemnizar los perjuicios causados al ambiente por
quienes resultaren responsables de los delitos previstos en esta Ley. A estos
efectos, el tribunal practicará, aun de oficio, las diligencias conducentes a
la determinación de la responsabilidad civil de quienes aparecieran como
autores o partícipes en el delito.
La responsabilidad administrativa
La responsabilidad administrativa nace de la
violación de una norma administrativa. En la infracción administrativa se
produce la violación de un precepto administrativo. La sanción administrativa
protege el orden administrativo; es así la transgresión de una disposición
legal, el incumplimiento de una obligación del administrado frente a la
administración, toda vez que el administrado, por disposición constitucional,
está en libertad de hacer todo aquello que quiera salvo lo que esté
expresamente prohibido.
En la mayoría de las leyes venezolanas, en
particular las relativas al ambiente, se utilizan indistintamente las
expresiones «sanciones administrativas» y «penas administrativas» y aún
«sanciones administrativas o disposiciones penales». En todo caso, en una
infracción administrativa se encuentra primeramente una advertencia y luego, en
caso de desacato a esta advertencia, una sanción de tipo administrativo.
En los delitos, sólo excepcionalmente esto
ocurre, pues en la mayoría no existe un precepto, un mandato previo, sino por
el contrario, la norma penal describe, sin más, la conducta que será castigada.
En Derecho Ambiental no sucede así, es justamente lo inverso, aquí encontramos
que en su mayoría, los delitos ambientales están conformados por una
advertencia y excepcionalmente esta no aparece en la descripción del tipo.
La responsabilidad en la infracción
administrativa es objetiva, no se examinan los conceptos de dolo y culpa pues
de las faltas administrativas se responde aun cuando se demuestre que no se
quiso cometer la infracción, ello de acuerdo con el postulado del artículo 61
del Código Penal, es suficiente la existencia de la infracción para que la
sanción se aplique, sin entrar a analizar los elementos subjetivos que le
dieron origen; la responsabilidad administrativa no está basada en el concepto
de culpabilidad.
Se ha dicho que los hechos punibles de Derecho
Penal se cometen mediante una acción y las infracciones administrativas son
todas de omisión. No creemos que esta tesis pueda sostenerse hoy en día. No
siempre la infracción administrativa consiste en una omisión, como pudiera ser
el caso de una construcción sin permiso, pues se omitió un acto administrativo
(y aun estos casos no resiste mayor análisis: la mera ausencia del permiso no
es sancionable, sino el haber construido, lo cual es una actividad, sin él).
Existen multitud de otras que pueden consistir en una acción como otorgar una
autorización en violación a lo dispuesto en los planes de ordenación o violar
condiciones de un permiso.
Esa responsabilidad administrativa se va a
traducir en la imposición de una sanción administrativa, que puede consistir en
cualquier medida adaptada al caso concreto, salvo las corporales. Dicho de otro
modo, puede consistir en una medida personal (aplicadas a la persona o su
patrimonio), como la multa o la anulación del permiso, licencia o autorización,
o en una medida de carácter real (las aplicadas a la cosa que sufre el daño o
lo causa), como una restauración, compensación, ejecución de trabajos (como la
instalación de filtros, plantas de tratamientos o estabilización de taludes),
clausura de instalación temporal o definitiva, suspensión de actividades,
reordenación.
La responsabilidad penal
He definido el delito ambiental como aquella
acción típica, antijurídica y culpable o violatoria de preceptos legales o
reglamentarios, dirigida a trastornar nocivamente el ambiente, desmejorando la
calidad de la vida y que es merecedora de una sanción penal. La primera y última
parte corresponden a la esencia misma del delito en general. Todo delito supone
una acción, entendiéndose como tal, no los hechos en general, sino sólo las
conductas humanas voluntarias, comprendiendo tanto las acciones como las
omisiones.
Pero esa acción debe ser típica: debe estar
descrita, específica y previamente, en un tipo o modelo legal que la califica
como delito, es decir, debe subsumirse en una norma penal preestablecida.
Principio de la tipicidad es éste, según el cual, si antes de realizarse la
conducta no estaba definida como delito y acompañada con una sanción, no puede
ser castigada.
La acción típica debe ser además, antijurídica;
vale decir, no debe estar justificada jurídicamente, no deben existir
circunstancias que la hagan lícita, como la legítima defensa o el estado de
necesidad, pues de lo contrario no constituiría delito.
Debe también ser culpable (haber sido querida la
acción, ser el producto de un proceso mental, de una voluntad que hace que esa
conducta sea reprochable a título de dolo o de culpa) o violatoria de preceptos
jurídicos. Esto es, en vez de los aspectos subjetivos del delito, se toma en
consideración, tal como en materia administrativa, el que una conducta vaya en
contra de mandatos del ordenamiento jurídico. En Derecho del Ambiente, la
mayoría de los delitos está integrada por acciones u omisiones que constituyen
desacato a preceptos administrativos, son autenticas contravenciones, en las
cuales resulta irrelevante la intención, y eso se encuentra en la línea de lo ordenado
por el artículo 61 del Código Penal.
Modernamente se reconocen en Derecho Penal
concepciones que combinan la responsabilidad subjetiva (aquella en que los
procesos mentales son determinantes para establecerla, a título de dolo o
culpa) con la responsabilidad objetiva (aquella en que tiene menos relieve la
subjetividad del agente que el resultado obtenido).
Por último, debe ser merecedora de una sanción
penal, como consecuencia jurídica. Sólo cuando un hecho reúne todos estos
aspectos, podemos decir que configura un delito. Ahora bien, para que
corresponda a una categoría específica, debemos exigirle nuevos requisitos.
La expresión «dirigida a» está en concordancia
con el carácter de peligro de este tipo especial; comprende tanto las acciones
que produzcan una lesión, como aquellas que amenacen hacerlo, pues sólo se pide
de la acción que se «dirija a» causar el daño, independientemente de que lo
consiga o no.
El núcleo o verbo rector particulariza cada
delito. Se ha utilizado como verbo rector «trastornar nocivamente» y no
lesionar, dañar y otro similar, por cuanto trastornar significa invertir el
orden, descomponer, desorganizar, perturbar, y la pretensión de la ecología es
mantener el equilibrio natural; la calificación de «nocivamente» se debe al hecho
de que existen numerosas acciones que pueden trastornar sin que necesariamente
sean nocivas, como la construcción de un embalse.
Incluimos el término «calidad de la vida» por ser
la finalidad de defender el entorno, como se observa en la Ley Orgánica del
Ambiente, aunque debemos admitir que es un término difícil de precisar por
estar dado por bienes inmateriales, como cultura, salud, aire puro o paisaje.
Pero resultaba obligatoria su inclusión, toda vez que hay acciones que en
sentido estricto trastornan nocivamente el ambiente y sin embargo no desmejoran
la calidad de la vida y escaparían, por tanto, a la cualidad de delitos.
Entonces, el fundamento de la responsabilidad
penal es la comisión de un delito ambiental, esto es, de la comisión de una
acción, típica, antijurídica y culpable o violatoria de preceptos jurídicos,
dirigida a trastornar nocivamente el ambiente, y va a traducirse en la
aplicación de una sanción penal, que puede consistir en cualquier medida,
personal, como la pena privativa de libertad, la multa, trabajos comunitarios,
o en cualquier medida de carácter real, como la neutralización o destrucción de
sustancias contaminantes o contaminadas, cierre de instalación o suspensión de
actividades.
Del Estado
Pese a que todavía no ha sido reconocido
internacionalmente el derecho al ambiente sano como un derecho humano, salvo
dos reconocimientos regionales, el Protocolo de San Salvador, para los países
americanos, y la Carta
Africana , para los países de ese continente, numerosos países
así lo han consagrado en sus leyes nacionales a partir de la Reunión Mundial de
Estocolmo, en 1972.
Ese es el caso de Venezuela, con la promulgación
de la
Constitución Bolivariana en 1999. En efecto, más de 30
artículos y el preámbulo le son consagrados al tema ambiental, pero es
relevante para este trabajo el capítulo VIII, denominado De los derechos
ambientales, del título correspondiente a los Deberes, Derechos Humanos y
Garantías, donde se plantea la consagración del derecho al medio ambiente sano
como un derecho fundamental.
El primero de los artículos, el 127, dispone que
«es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en
beneficio de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual
y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y
ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la diversidad
biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y
monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El genoma
de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que se refiera a los
principios bioéticos regulará la materia. Es una obligación fundamental del
Estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población
se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el
agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono, las especies vivas,
sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley.»
Una de las características de los derechos
humanos llamados de la tercera generación, esto es, aquellos sin consagración
expresa pero envías de serlo, es justamente que además de un derecho
constituyen un deber. En esta disposición observamos que no solamente se
consagra el derecho al ciudadano de disfrutar de un ambiente sano sino la
obligación de defenderlo. Pero también se estipula el deber del Estado de
proteger el ambiente y demás bienes ambientales y su obligación, catalogada de
fundamental, de garantizar a la población el disfrute de ese ambiente en las
mejores condiciones. Obligación que, de toda evidencia, lleva aparejada su
responsabilidad en caso de incumplimiento y la posibilidad de accionar por
parte de los ciudadanos cuando vean conculcado su derecho constitucional al
medio ambiente sano.
El artículo siguiente, el 128 añade: «El Estado
desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las
realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales,
económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable,
que incluya la información, consulta y participación ciudadana.» Esta norma es
importantísima porque reconoce la planificación como herramienta fundamental de
la gestión ambiental con rango constitucional, pero la obligación del Estado de
informar y consultar a la población, responsabilidad que también le puede ser
requerida.
Por último, vamos el artículo 129: «El Estado
impedirá la entrada al país de desechos tóxicos y peligrosos, así como la
fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas...», con lo que ve
comprometida su responsabilidad.
Y continúa el mismo artículo: «En los contratos
que la República
celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los
permisos que se otorguen que involucren los recursos naturales, se considerará
incluida, aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el
equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia
de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a
su estado natural si este resultara alterado, en los términos que fije la ley».
Aquí el Estado no tiene cómo evadir su obligación, porque aun cuando por
negligencia no incluya la obligación mencionada en los contratos que celebre,
se considera incorporada.
Ejercicio de la acción civil
Por supuesto, al gozar la responsabilidad civil
en materia ambiental de los mismos principios de la reparación civil en
general, juegan las mismas reglas del interés procesal para ejercer la acción,
esto es, el accionante privado debe poseer un interés legítimo, personal y
directo, cuando se trate de daños a bienes ambientales de propiedad particular.
«El Estado garantiza una justicia gratuita, accesible,
imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable,
equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones
inútiles.»
En lo que concierne a la acción civil por daños
provenientes de delitos, por su parte, el Código Orgánico Procesal Penal, en su
artículo 45 dispone: «La acción civil para la restitución, reparación o
indemnización de los daños y perjuicios causados por el delito sólo podrá ser
ejercida por la víctima o sus herederos, contra el autor de los partícipes del
delito y, en su caso, contra el tercero civilmente responsable.»
En materia ambiental es imprescindible conocer el
alcance de lo que se ha de entender por víctima. El artículo 116 ejusdem lo
define:
1º. La persona directamente ofendida por el
delito;
2º. El cónyuge o la persona con quien haga vida
marital por más de dos años, hijo o padre adoptivo, parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo de afinidad y al heredero en los delitos cuyo
resultado sea la muerte del ofendido;
3º Los socios, accionistas o miembros, respecto
de los delitos que afecten a una persona jurídica, cometidos por quienes la
dirigen, administren o controlan;
4º. Las asociaciones, fundaciones y otros entes
en los delitos que afectan intereses colectivos o difusos, siempre que el
objeto de la agrupación se vincule directamente con esos intereses y se hayan
constituido con anterioridad a la perpetración del delito.
Si las víctimas fueren varias deberán actuar por
medio de una sola representación.
Cuando se trate de daños a bienes patrimoniales
del Estado, corresponde el ejercicio de la acción civil al Ministerio Público.
El artículo 46 prevé este caso, diferenciando cuándo se trata de bienes
patrimoniales y cuándo de los dominiales:
Artículo 46: Cuando se trate de delitos que
han afectado el patrimonio de la
República , de los Estados o de los Municipios la acción civil
será ejercida por el Procurador de la General de la República o por los
Procuradores de los Estados o por los Síndicos Procuradores Municipales,
respectivamente, salvo cuando el delito haya sido cometido por un funcionario
público en el ejercicio de sus funciones, caso en el cual corresponderá al
Ministerio Público.
Cuando los delitos hayan afectado intereses
colectivos o difusos la acción civil será ejercida por el Ministerio Público.
Ya existía como principio establecido en la Ley Penal del Ambiente,
solamente para los asuntos ambientales: Artículo 21. «Obligación del Ministerio
Público. Los fiscales del Ministerio Público tendrán la obligación de ejercer
la acción civil proveniente de los delitos establecidos en esta Ley.»
Esta obligación es de orden público aún en el
caso civil, como lo prevé el artículo 16 de la Ley Penal del Ambiente:
«Obligación de orden público. Se considera de orden público la obligación de
restituir, reparar el daño o indemnizar los perjuicios causados al ambiente por
quienes resultaren responsables de los delitos previstos en esta Ley. A estos
efectos, el tribunal practicará, aun de oficio, las diligencias conducentes a
la determinación de la responsabilidad civil de quienes aparecieran como
autores o partícipes en el delito.»
Ejercicio de la acción administrativa
Una de las más importantes disposiciones de la Ley Orgánica del
Ambiente en cuanto al presente trabajo es la que declara sometido al control
del Ejecutivo Nacional las actividades susceptibles de degradar el ambiente,
esto es, dichas actividades no son de libre ejecución por los particulares sino
pueden ser reguladas y aún prohibidas por el Ejecutivo, en conformidad con la Constitución que
declara que las limitaciones y restricciones individuales no pueden crearse
sino por textos legislativos. Por otra parte, las actividades capaces de
degradar el ambiente en forma no irreparable y que se consideren necesarias por
aportar beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrán autorizarse si
se establecen garantías, procedimientos y normas para su corrección.
Así, corresponde a los órganos de la
administración central abrir los procedimientos administrativos e imponer las
sanciones por infracciones administrativas, en su mayoría el Ministerio del
Ambiente, pero también al Ministerio de Energía y Minas, en todo lo relacionado
con radioactividad; Salud y Desarrollo Social, por saneamiento ambiental, agua potable
y normas técnicas sanitarias; Agricultura y Tierras, en lo concerniente a los
agrotóxicos; e Infraestructura, por vialidad, circulación, puertos y muelles y
servicios conexos, normas y procedimientos técnicos por obras de urbanismo,
entre otras.
Ejercicio de la acción penal
Obviamente, siendo un delito de acción pública,
corresponde al Ministerio Público el ejercicio de la acción penal, así lo
disponen el artículo 28 de la
Ley Orgánica del Ambiente, el 20 de la Ley Penal del Ambiente y
23 del Código Orgánico Procesal Penal, algunos ya mencionados.
Prelación de las obligaciones
El asunto está solucionado en Venezuela en el
artículo 17 de la Ley Penal
del Ambiente: «El pago de la reparación de los daños y de la indemnización de
los perjuicios a que se hubiere condenado por el hecho punible, tendrá
prelación sobre cualquiera obligación que contraiga el responsable después de
cometido el hecho, salvo las laborales.»
Queda un asunto pendiente, si el juez tomará en
cuenta la prelación de las obligaciones a menores.
Oportunidad y calidad del pronunciamiento sobre
la responsabilidad civil derivada de delito
El artículo 26 de la Ley Penal del Ambiente
aclaraba los dos puntos:
En la sentencia definitiva, el juez se
pronunciará sobre la responsabilidad civil del enjuiciado y, en su caso, de la
persona jurídica. Igualmente aplicará la sanción que corresponda según el
artículo 5º de esta Ley. Para la determinación del monto o tipo de daños
ocasionados, se procederá de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 27 de la Ley Orgánica del
Ambiente.
El Juez, aparte de las penas, podrá condenar al
procesado o a la persona jurídica a:
1º. Restaurar, a su costa, las condiciones
ambientales preexistentes al hecho punible de ser ello posible;
2º. Modificar o demoler las construcciones
violatorias de disposiciones sobre protección, conservación o defensa del
ambiente;
3º. Devolver los elementos al medio natural de
donde fueron sustraídos;
4º. Restituir los productos forestales, hídricos,
fáunicos o de suelos;
5º. Repatriar, al país de origen, los residuos o
desechos tóxicos o peligrosos;
6º. Instalar los dispositivos necesarios para
evitar la contaminación o degradación del ambiente.
Esto ha sido derogado en parte, pues si bien el
juez deberá pronunciarse sobre la responsabilidad civil, no podrá hacerlo en la
misma sentencia, sino que deberá esperar la decisión sobre el delito para poder
iniciar el procedimiento por la parte civil, según lo ha modificado el Código
Orgánico Procesal Penal:
Artículo 47: La acción civil se ejercerá,
conforme a las reglas establecidas por este Código, después que la sentencia
penal quede firme, sin perjuicio del derecho de la víctima de demandar ante la
jurisdicción civil.
Prescripción de las acciones
Las acciones penales y civiles derivadas de la Ley Penal del Ambiente,
prescriben así:
Las penales:
1º. A los cinco (5) años, si el delito mereciere
pena de prisión de más de tres (3) años;
2º. A los tres (3) años, si el delito mereciere
pena de prisión de tres (3) años o menos, o arresto de más de seis (6) meses; y
3º. Al año, si el hecho punible sólo acarreare
arresto por tiempo de uno (1) a seis (6) meses.
La pena de trabajos comunitarios prescribe en los
mismos lapsos que la de arresto.
Las civiles, por diez (10) años.
No obstante, como quiera que las nuevas
disposiciones del Código Orgánico Procesal Penal han modificado la oportunidad
del ejercicio de la acción civil, es preciso notar cuándo comienza a correr el
lapso:
Artículo 48: La prescripción de la acción civil
derivada de un hecho punible se suspenderá hasta que la sentencia penal quede
firme.
Las acciones provenientes de los actos
administrativos creadores de obligaciones a cargo de los administrados,
prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo que en leyes especiales se
establezcan plazos diferentes, tal como lo ha dispuesto el Artículo 70 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
Según el mismo artículo, la interrupción y
suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil.
Responsabilidad por actos cometidos en el
extranjero
El artículo 2 de la Ley Penal del Ambiente
prevé el caso: «Si el hecho punible descrito por esta Ley se comete en el
extranjero quedará sujeta a ella la persona responsable, cuando aquél haya
lesionado o puesto en peligro, en Venezuela, un bien jurídico protegido en sus
disposiciones.»
«En este caso, se requiere que el indiciado haya
venido al territorio de la
República y que se intente acción por el Ministerio Público.
Requiérese también que el indiciado no haya sido juzgado por tribunales
extranjeros, a menos que habiéndolo sido hubiere evadido la condena.»
Responsabilidad de las personas jurídicas
En cuanto a la responsabilidad de la persona
jurídica, como ya mencionamos no existe ninguna duda en lo referente a infracciones
administrativas ni, como consecuencia, en cuanto a la posibilidad de la
aplicación de las sanciones administrativas. No ocurre lo mismo en lo relativo
al delito, toda vez que ha sido jurisprudencia constante en Venezuela y
principio aceptable en muchos países la exclusión de la responsabilidad penal
de la persona jurídica, dados los elementos del tipo, tal y como se entiende en
esos países incluida Venezuela, entre cuyos elementos son significativos los
subjetivos, es decir, la culpabilidad, la capacidad sicológica, la capacidad de
conocer y querer.
En la Ley Penal del Ambiente, todo lo relativo a la
responsabilidad de las personas jurídicas quedó disminuido al punto de resultar
desnaturalizado: se eliminó la responsabilidad penal de tales personas,
quedando sólo la posibilidad de que sean sancionadas.
Pero se exigen tantos requisitos, aparentemente
tres (los que corresponden a principios básicos) pero en la realidad resultan
cinco, seis o siete, que prácticamente será imposible imponer alguna sanción a
las corporaciones: a) cometerse el delito por decisión de sus órganos; b) en el
ámbito de la actividad propia de la entidad; c) con recursos sociales; d) en su
interés exclusivo o preferente; e) que exista una persona natural responsable;
f) que esa persona sea gerente, administrador o director de la entidad; g) para
el emplazamiento de la persona jurídica debe haber quedado firme el auto de
detención a la persona natural.
Con esta maniobra queda también desnaturalizada
la propia ley. Sabido es que son las corporaciones las causantes de los mayores
ilícitos ambientales, y ahora resulta casi imposible sancionarlas penalmente y
ni siquiera queda la posibilidad de sancionarlas administrativamente (lo que no
presenta ningún problema desde el punto de vista de la responsabilidad) por
cuanto las conductas previstas en la Ley Penal del Ambiente salieron, lógicamente, del
campo del Derecho Administrativo. En este, la responsabilidad es objetiva, vale
decir, basta el desacato al precepto para que surja la responsabilidad, y así
debería ser en caso de delitos ambientales, dado lo estipulado por la propia
ley en su artículo primero.
No obstante es preciso aclarar que esta situación
en lo que se refiere a los delitos ambientales cambió en los últimos años
violentamente, toda vez que en la casi totalidad de los países latinoamericanos
y Europa se reconoce la responsabilidad penal de la personas jurídica. España y
Venezuela todavía se niegan a admitir tal responsabilidad.
También es fundamental referir que aunque en la Ley Penal del Ambiente
se excluyó esa posibilidad, en algunas leyes recientes venezolanas se considera
la aplicación de sanciones penales, cuando no se trate de penas corporales
claro está, a las personas morales, como en la Ley de Sustancias, Materiales y
Desechos Peligrosos.
Como ya se ha dicho, no está planteada en
Venezuela la responsabilidad penal de la persona jurídica, salvo en dos leyes
del año 2001 y eso para unos pocos delitos. Lo que sí se prevé es la
responsabilidad de los representantes, lo que no soluciona el problema, pues
así siempre resultará responsable una persona natural. Así lo dispone el
artículo 4 de la Ley Penal
del Ambiente:
Cuando los hechos punibles fueran cometidos por
los gerentes, administradores o directores de personas jurídicas, actuando a
nombre o en representación de éstas, aquellos responderán de acuerdo a su
participación culpable y recaerán sobre las personas jurídicas las sanciones
que se especifican en esta Ley.
Responsabilidad en caso de pluralidad de agentes,
por daños de efectos futuros y de daños de efectos acumulativos
Estos tres asuntos ocuparían ellos solos el
espacio disponible para tratar la responsabilidad ambiental en general. Son
asuntos extremadamente complejos y que en la legislación venezolana, y aún
menos en la jurisprudencia, no han encontrado todavía un tratamiento.
En el primer caso, no estamos refiriéndonos a la
corresponsabilidad, lo cual debería tratarse de acuerdo a los principios
básicos sobre la materia, sino a la diversidad de agentes degradantes o
lesivos, que individualmente podrían se inocuos pero que combinados podrían
tener un efecto dañoso. Podrían verse comprometida la responsabilidad del
Estado, en caso de que haya suministrado los respectivos permisos sin analizar
los efectos que sumados podrían generar. Pero podría darse el caso de que los
particulares, o uno de ellos, hayan actuado con prescindencia de los permisos,
y el asunto no es fácil de resolver.
El problema se presenta, a nuestro modo de ver,
más arduo, cuando nos referimos a los daños de efectos futuros o de efectos
acumulativos. Queden por aquí estos temas, sin resolver, ni tan siquiera
adelantar una posible solución jurídica, como acicate a nuevas investigaciones.
Leyes ambientales
Los textos jurídicos cuyos mandatos pueden tener
repercusión en caso de una intervención ambiental son muy amplios y variados,
desde la definición de los organismos y entidades que tienen competencia
directa sobre el mismo ya en su desarrollo y administración, hasta la
protección, reglamentación y regulación de su uso. Nos limitaremos a textos
como la Carta Magna ,
sustento de todo el ordenamiento y que comprende lo relativo a la
responsabilidad del Estado; a los de carácter general, como las leyes orgánicas
del Ambiente, de Procedimientos Administrativos y de la Administración Pública ,
y el Código Civil, por contener principios básicos en el asunto y a los que
contienen sanciones.
Constitución G. O. No. 36.860 del 30 diciembre
1999
Texto fundamental de la República , es el
conjunto de normas que tiene como objetivo regir la organización, el
funcionamiento, los fines, propósitos y razones del país. Constituye la base de
toda la organización política del país, por lo que está por encima de todas las
otras leyes, las cuales no podrán contener disposiciones contrarias a ella.
La relevancia que la Constitución Bolivariana
otorga a los asuntos ambientales es para reflexionar: más de treinta artículos
y el preámbulo tocan el asunto, y no en materias de poca monta. Todo lo
contrario, en primer término, el ambiente aparece como eje transversal a lo
largo de todo el texto, y, en segundo término, en lugar de privilegio: como
fundamento de la seguridad del Estado, elevándolo a la categoría de bien
jurídico protegido, digno de tutela penal y con valor per se; consagrándolo
como un derecho fundamental, equivalente a la vida e incluso por encima del
derecho a la propiedad, a la salud y a la educación; considerándolo como fin
del Estado, como fundamento de la seguridad de la Nación y como fundamento
del régimen socioeconómico de la
República ; adoptando la planificación como herramienta
fundamental de la gestión ambiental; adoptando el modelo económico del
desarrollo sustentable, lo que se traduce en un desarrollo ambientalmente
aceptable; incluyendo a los recursos naturales como parte integrante de la
soberanía; declarando todas las aguas del dominio público del Estado;
incorporando como obligación del Estado y de los particulares la protección del
ambiente; incluyendo el ambiente como una de las limitaciones para ejercer
actividades lucrativas; consagrando el derecho al ambiente como un derecho
transgeneracional; reconociendo los conocimientos y culturas tradicionales de
los pueblos indígenas; haciendo obligatoria la educación ambiental en todos los
niveles de la educación; admitiéndolo como una de las bases para favorecer la
integración latinoamericana y caribeña e, incluso, declarándolo como
circunstancia suficiente para dictar estado de excepción.
Leyes de contenido general
Ley Orgánica del Ambiente G.O. 31.004 del 16
de junio de 1976
Es una ley cuadro o ley base, es decir,
únicamente establece las grandes directrices que van luego a ser desarrolladas
por textos especiales. Su objeto primordial es establecer los lineamientos y principio
rector para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en beneficio
de la calidad de la vida, todo ello dentro de la política del desarrollo
integral de la Nación.
Esta ley declara de utilidad pública la
conservación, la defensa y el mejoramiento del ambiente, lo cual permite la
realización inmediata de la expropiación sin declaratoria previa de utilidad
pública por parte de la
Asamblea. Todos los principios generales acerca de la
responsabilidad se encuentran en este texto, como pudimos apreciar en la
segunda parte.
Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. G.O. 2.218 extra. del 1º de julio de 1981
Con rango de ley orgánica, está dirigida a la
administración pública nacional y descentralizada y, en cuanto sea aplicable, a
las administraciones estadales y municipales, Fiscalía y Contraloría General de
la República.
Los principales aspectos que trata son: régimen
del derecho de dirigir instancias y peticiones a la Administración ;
régimen del acto administrativo, no sólo en su definición sino en cuanto a sus
requisitos y efectos; principios reguladores del acto administrativo;
principios reguladores de la actividad administrativa; tipos y fases de los
procedimientos; recursos administrativos.
Este texto es de relevancia, pues toda la
actividad de la
Administración y de los administrados en sus relaciones con la Administración Pública ,
y lógicamente lo concerniente a la parte procedimental de la responsabilidad
administrativa, debe ajustarse a sus principios y reglas.
Ley Orgánica de la Administración Pública
G.O. 36850 del 14 de diciembre de 1999
Tiene por objeto determinar el número y
organización de los ministerios y su respectiva competencia, así como también
la organización y funcionamiento del Consejo de Ministros y de los demás
órganos de la administración central.
En su artículo 46 señala como competencia del
Ministerio Salud y Desarrollo Social los programas de saneamiento y
contaminación ambiental referidos a salud pública; el suministro de agua
potable; y la formulación de normas técnicas sanitarias en materia de
edificaciones e instalaciones para uso humano.
El artículo 48 dispone que corresponde al
Ministerio de Infraestructura todo lo relacionado con la materia de vialidad,
de circulación, tránsito y transporte terrestre, acuático y aéreo; puertos,
muelles y demás obras, instalaciones y servicios conexos; terminales de
pasajeros en general; proyectos y realización de obras para el aprovechamiento
de los recursos hídricos; la política habitacional y de financiamiento de
viviendas; la coordinación del crédito del Estado para el financiamiento de la
vivienda; la organización de los asentamientos de la comunidad; el equipamiento
urbano; el uso de la tierra urbana; el establecimiento de normas y
procedimientos técnicos para obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo;
para el mantenimiento de construcciones para el desarrollo urbano y
edificaciones; la construcción y mantenimiento de las obras de infraestructura
vial, de equipamiento del territorio nacional y redes que conectan las
distintas regiones y ciudades del país y otras competencias atribuidas por ley.
Igualmente otorga competencias en materia de radioactividad al Ministerio de
Energía y Minas.
En el artículo 50 observamos las competencias
atribuidas al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales: el ejercicio
de la autoridad nacional de las aguas; la planificación y ordenación del
territorio; la administración y gestión de las cuencas hidrográficas; la
conservación, defensa, manejo, restauración, aprovechamiento, uso racional y
sustentable de los recursos naturales y de la biodiversidad; la evaluación,
vigilancia y control de las actividades que se ejecuten en todo el territorio
nacional, en especial en las áreas urbanas y marino-costeras, capaces de
degradar el ambiente; y otras competencias atribuidas por ley.
Por último, el artículo 52 establece que el
Ministerio de Planificación y Desarrollo deberá ejercer lo correspondiente a la
planificación física y espacial en escala nacional; la coordinación y
compatibilización de los diversos programas sectoriales, estadales y
municipales; la coordinación de las actividades de desarrollo regional.
Código Civil G.O. 2.990
extraordinario, del 26 de julio de 1982
Lo relativo a los bienes y a su propiedad se
encuentra en este texto legislativo. Así podemos observar en el artículo 525
que: «Las cosas que pueden ser objeto de propiedad pública o privada son bienes
muebles o inmuebles.» En virtud de lo señalado en el artículo 527, son bienes
inmuebles por su naturaleza, entre otros, las lagunas, estanques, manantiales,
aljibes y toda agua corriente.
Los bienes también se clasifican según las
personas a que pertenecen. Así, pueden pertenecer «a la Nación , a los estados, a
las municipalidades, a los establecimientos públicos y demás personas jurídicas
y a los particulares» (artículo 538). Vale decir, los bienes pueden ser
públicos o privados.
Pero los bienes públicos a su vez, también se
clasifican en bienes del dominio público o del dominio privado: El artículo 539
dispone: «Los bienes de la
Nación , de los estados y de las municipalidades son del
dominio público o del dominio privado. Son bienes del dominio público: los
caminos, los lagos, los ríos, las murallas, fosos, puentes de las plazas de
guerras y demás bienes semejantes. No obstante lo establecido en este artículo,
las aguas de los ríos pueden apropiarse de la manera establecida en el Capítulo
II, Título III de este Libro. El lecho de los ríos no navegables pertenece a
los ribereños según una línea que se supone trazada por el medio del curso del
agua.» Eso es lo establecido en el Código Civil, pero ahora y por disposición
de la
Constitución Bolivariana , todas las aguas son públicas, lo
cual ya vimos supra.
En el artículo 540 observamos que “Los bienes del
dominio público son de uso público o de uso privado de la Nación , de los estados y de
las municipalidades”.
Según el artículo 542 «los bienes del dominio
público son inalienables; los del dominio privado pueden enajenarse de
conformidad con las leyes que les conciernen», es decir, los bienes del dominio
público se encuentran fuera del comercio, al contrario de los bienes del
dominio privado.
Por supuesto, todo lo relativo a la
responsabilidad civil está regulado por esta norma, lo cual fue tratado supra.
Leyes sancionatorias
De carácter administrativo
Ley Orgánica para la Ordenación del
Territorio. G.O. 3.238 extra. del 11 de agosto de 1983
Tiene como objeto establecer las disposiciones
que regirán el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la
estrategia de desarrollo económico y social a largo plazo de la Nación.
La ley establece un régimen de aprobaciones (si
se trata de entes públicos los solicitantes) y de autorizaciones (si se trata
de particulares) en caso de realizarse actividades que impliquen ocupación del
territorio.
Algunas de las áreas bajo régimen de
administración especial se rigen por este texto, por lo que en determinados
casos tendrá aplicación, como las zonas reservadas para la construcción de
presas y embalses; hábitat acuáticos especiales para explotación o uso intensivo
controlado; áreas terrestres y marinas con alto potencial energético y minero;
zonas de aprovechamiento agrícola; planicies inundables; áreas rurales de
desarrollo integrado; áreas de protección y recuperación ambiental; sitios de
patrimonio histórico cultural o arqueológico; reservas nacionales hidráulicas;
áreas de protección de obras públicas; áreas boscosas bajo protección.
Por el incumplimiento a los planes de ordenación
del territorio, además de multas hasta por medio millón de bolívares, la ley
prevé la inhabilitación hasta por un período de dos (2) años para obtener las
autorizaciones previstas en esta Ley; el comiso de los instrumentos y
maquinarias con los que se cometió la infracción; demolición a costa del
sancionado, de las obras y construcciones realizadas; efectiva reparación del
daño causado.
Ley Forestal de Suelos y de Aguas.
G.O. 1.004 extra. 26-01-66
Tiene por objeto la conservación, fomento y
aprovechamiento de los recursos naturales que en ella se determinan y los
productos que de ellos se derivan. Contiene, como la posterior Ley Orgánica del
Ambiente, una declaración de utilidad pública sobre la protección de las
cuencas hidrográficas, las corrientes y caídas de agua, los parques nacionales,
monumentos naturales, zonas protectoras, reservas de regiones vírgenes y
reservas forestales. Establece toda una serie de controles de la explotación y
utilización de los recursos naturales renovables a través del otorgamiento de
permisos, concesiones y contratos y de sanciones en caso de incumplimiento de
sus disposiciones.
Si bien se refiere también a los suelos y a las
aguas, está fundamentalmente dirigida a la protección forestal y abunda en lo
referente a los parques nacionales, zonas protectoras, cuencas hidrográficas,
reservas forestales, aprovechamiento forestal e incendios de vegetación. Es
igualmente importante en lo que concierne a usos y actividades a realizarse en
parques nacionales, reservas forestales, zonas protectoras, monumentos
naturales, figuras presentes en el sector.
Las multas son sumamente bajas, hoy en día lo
equivalente a 40 dólares estadounidenses, pero contiene sanciones reales,
dirigidas al objeto que sufrió el daño o que lo causa, como restauraciones y
decomisos, y subsisten algunas sanciones privativas de libertad para algunos
delitos que no fueron derogados por la Ley Penal del Ambiente.
Ley de Protección a la Fauna Silvestre
G.O. 29.289 del 11 de agosto de 1970
Rige la protección racional de la fauna silvestre
y de sus productos, regula lo concerniente a la ordenación y manejo de la fauna
silvestre, reservas, refugios y santuarios de la fauna silvestre; el ejercicio
de la caza, zonas y épocas de veda y caza; movilización y comercio de la fauna
silvestre y sus productos; animales de caza y de prohibida caza; métodos y
sistemas de caza; administración y guardería de la fauna silvestre y
disposiciones penales.
Define lo que se considera fauna silvestre (los
mamíferos, aves, reptiles y batracios que viven libremente y fuera del control
del hombre, en ambientes naturales y que no pueden ser objeto de ocupación sino
por la fuerza; y los animales de igual naturaleza amansados o domesticados, que
tornen a su condición primitiva).
Igualmente se pronuncia sobre productos de la
fauna silvestre (carne, huevos, pieles, cueros, plumas y demás productos), caza
(búsqueda, persecución, acoso, aprehensión o muerte de animales de la fauna
silvestre y la recolección de los productos derivados de ellos), equipo de caza
(armas de caza y su amunicionamiento, jaulas, trampas o cualquier otro
implemento para cazar animales vivos o muertos, excluidos los perros de caza y
los de cobro de piezas de caza). Las áreas bajo régimen de administración
especial relativas a fauna, como reservas, refugios y santuarios de fauna, se
regulan por esta ley.
Las sanciones tienen el mismo monto que las de la Ley Forestal , pero
nunca contuvo sanciones penales.
Decreto con fuerza de Ley de Pesca y
Acuacultura. G.O. 37.323, 13 de julio 2001
Este Decreto Ley modifica la vieja ley que venía
regulando las actividades pesqueras y acuícola en el país desde 1944.
El Decreto Ley protege al medio ambiente acuático
y la biodiversidad. También abre oportunidades a los sistemas de producción
pesqueros que en el país presentan posibilidades reales de desarrollo futuro.
Se ha concebido como un instrumento legal de equilibrio entre los diferentes
usuarios de los recursos hidrobiológicos de propiedad del Estado, dando una
importancia especial al pescador artesanal.
Establece una distribución de competencias en la
materia pesquera y acuícola entre los distintos órganos del Estado. Se define
claramente las funciones que desempeñará el Instituto Nacional de la Pesca y Acuacul- tura, nuevo
ente rector de la pesca, acuacultura y actividades conexas del país.
El cuerpo normativo esta integrado por 99
artículos divididos en 10 Títulos así como Disposiciones Transitorias,
Derogatorias y Finales.
En el Título I, se definen los objetivos y
finalidades y se definen el interés publico y estratégico de los recursos
pesqueros y acuícolas, la acuacultura y la pesca y el ámbito de aplicación del
Decreto Ley.
El Título II presenta las definiciones más
importantes para un mejor entendimiento, desde el punto de vista técnico, de
algunos términos utilizados en su contenido; VG: Recursos hidrobiológicos,
recursos pesqueros, recursos acuícolas, pesca, pesca responsable, caladero de
pesca artesanal, asentamiento, acuacultura, buque pesquero, tapas o tapizas y
actividades conexas.
En el Título III se establecen los conceptos
generales sobre pesca, acuacultura y actividades conexas y las condiciones de
transporte y comercialización de ciertos recursos vitales para los pescadores
artesanales.
En el Título VI se contemplan programas de apoyo
para el subsector pesquero entre los cuales la pesca artesanal tendrá
prioridad. Igualmente, la pesca artesanal recibirá, junto con la acuacultura,
un tratamiento especial en los programas de financiamiento.
El Título IV se dedica a los aspecto
institucionales.
En el Titulo X se establece todo lo concerniente
a las labores de inspección, vigilancia y control de las actividades pesqueras,
acuícolas y conexas a realizar por el Instituto Nacional de la Pesca y Acuacultura y otros
órganos competentes. Se incluye la descripción de los distintos tipos de
sanciones y el monto de las multas a los usuarios que hayan cometido
infracciones. Prevé únicamente sanciones administrativas, concretamente multas,
suspensión temporal de las autorizaciones y comiso. Se presenta, en detalle, el
procedimiento a seguir para conocer de la comisión de alguna de las
infracciones previstas en el presente Decreto Ley.
Decreto con Fuerza de Ley de Zonas
Costeras. G.O. Nº 37.319, 7 de noviembre de 2001
Se establece mediante este Decreto Ley una
herramienta de planificación: la gestión integrada de las zonas costeras, como
un proceso dinámico de administración donde a través del desarrollo e
implementación de una estrategia de coordinación interinstitucional y
participación ciudadana, se procura la debida utilización sustentable de los
recursos naturales en armonía con los recursos socio-culturales de las zonas
costeras.
Tiene por objeto establecer las disposiciones que
regirán la administración, uso y manejo de las costas y riberas, a objeto de su
conservación y aprovechamiento sustentable, como elementos de especial
importancia para el desarrollo nacional. Entre sus principales innovaciones se
hallan las siguientes: La definición integral de las costas y riberas de la República como las zonas
costeras y el señalamiento de los ecosistemas, elementos geomorfológicos y
geográficos que la integran.
Se establece que el Plan de Ordenación y Gestión
Integrada de la Zona
Costera , estará sujeto a las normas que rigen el Sistema
Nacional de Planificación, y al mismo, los particulares y organismos de la Administración Pública
Nacional deberán ajustar su actuación.
Se desarrolla el principio conservacionista
indicado en el artículo 127 de la Constitución sobre la protección especial a las
costas como una obligación fundamental del Estado, con la activa participación
de la sociedad.
Se prohíbe o restringe, según los casos, la
construcción de instalaciones e infraestructuras o colocación de vallas que
afecten el valor paisajístico de la zona, el aparcamiento y circulación de
vehículos de motor, la disposición final de escombros o desechos domésticos de
cualquier índole, la generación de ruidos capaces de generar molestias a las
personas en las playas o balnearios y la extracción de arena y otros minerales.
Establece únicamente sanciones administrativas
que pueden consistir en multas; suspensión, revocación o rescisión de las
autorizaciones y concesiones; inhabilitación parcial hasta por dos años para
obtener las concesiones o autorizaciones; e indemnización de los daños
irreparables. Igualmente prevé un incremento de las sanciones pecuniarias
previstas en la ley, cuando la comisión de las infracciones se cause daños
ambientales a las zonas costeras, hasta cinco mil unidades tributarias.
Estipula un procedimiento claro sobre sus aplicaciones, teniendo como principio
básico la obligación de reparar los daños causados o indemnizar los daños
irreparables, o la restitución del ambiente a su estado original, según sea el
caso.
Se indica en el Decreto Ley, de manera precisa,
lo referente al dominio público de la República sobre parte de la franja terrestre y la
franja acuática de las zonas costeras, la cual, en el caso de los lagos y ríos,
será determinado en la ley y desarrollado en el Plan de Ordenación y Gestión
Integrada de las Zonas Costeras.
Se crea la Unidad Técnica de
las zonas costeras, dependiente del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales,
Deroga la Ley de Conservación y Saneamiento de
Playas, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Número 36.976 de fecha 20 de junio de 2000, y el Decreto 623, del
7 de diciembre de 1989, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela
Número 4.158 Extraordinario del 25 de enero de 1990.
De carácter penal
Ley Penal del Ambiente G.O. 4.358
extr. de 3 de enero de 1992
Garantiza y asegura las normas de protección al
ambiente que se encuentran contenidas en otras leyes, reglamentos y
resoluciones. No contiene ningún tipo de normas técnicas, sólo prevé las
sanciones por el incumplimiento a las otras normas y por las conductas allí
consagradas como delitos ambientales.
La mayoría de las sanciones allí previstas son
para las infracciones de normas que se encuentran fuera de esa ley, pero aunque
pocas, la Ley también contiene sanciones para conductas que no violan otras
leyes o decretos, sino delitos contemplados allí solamente, como los delitos de
incendio.
Es decir, lo que se debe tener en cuenta no es la Ley Penal del Ambiente
sino las normas técnicas al respecto. Por supuesto, la Ley Penal del Ambiente
tiene importancia indirectamente, porque ella viene a garantizar el
cumplimiento de aquellas otras normas, que de lo contrario carecerían de la
norma penal correlativa para el caso de su incumplimiento, esto es, cuando
falla la prevención.
Ley de Diversidad Biológica G.O. 5.468
extr, 24 de mayo de 2000
De los trece artículos que describen conductas
sancionadas, cuatro imponen sanciones privativas de libertad.
Artículo 120: El funcionario que reconozca
derechos de propiedad intelectual sobre muestras modificadas o parte de ellas,
cuando las mismas hayan sido adquiridas en forma ilegal, será sancionado con
prisión de seis (6) meses a un (1 año) y multa de cien (100) a trescientas
(300) unidades tributarias, así como la suspensión por un (1) año para el
ejercicio de funciones o cargos públicos.
Artículo 123: Si la liberación del material
genético modificado causare daños a la salud humana, los responsables serán
sancionados con pena de prisión de cuatro a seis años y multa de un mil a tres
mil unidades tributarias.
Artículo 124: Quien realizando actividades de
investigación científica o desarrollo tecnológico, causare daños graves a la
diversidad biológica, será sancionado con pena de prisión de tres meses a un
año y multa de quinientas (500) a un mil (1000) unidades tributarias. En todo
caso se requerirá del informe técnico previo de la Oficina Nacional
de Diversidad Biológica.
Artículo 125: Quien realizando actividades de
investigación científica o desarrollo tecnológico, en contravención a las
disposiciones previstas en esta Ley, causare daños a la salud humana, será
sancionado con pena de prisión de tres a cuatro años y multa de mil a tres mil
unidades tributarias.
El resto sólo contempla sanciones pecuniarias, no
obstante, todas son de carácter penal, es decir, deberán ser aplicadas por los
jueces penales. Ello se deduce, no sólo de la mezcla de las disposiciones sino
de que el artículo 126 ordena expresamente que tales sanciones se impondrán
conforme con las previsiones contenidas en la Ley Penal del Ambiente.
Ley sobre sustancias, materiales y
desechos peligrosos. G.O. Nº 5.554 extraordinario del 13 de noviembre del 2001
Tiene por objeto regular la generación, uso,
recolección, almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de las
sustancias, materiales y desechos peligroso, así como cualquier otra aparición
que los involucre, con el fin de proteger la salud y el ambiente. Contiene una
serie de definiciones como almacenamiento, aprovechamiento, desecho,
disposición final. Trata sobre los desechos provenientes de establecimientos de
salud, materiales radiactivos y plaguicidas.
Al menos en la parte sancionatoria, lejos de
solucionar las fallas que en la materia tenía la ley Penal del Ambiente, y
lógico que así fuera, pues ya han pasado 10 años de su entrada en vigencia,
trae mayor confusión. Por otro lado, no todas las conductas pueden sancionarse
penalmente por lo que una buena ley paralela que contenga las sanciones por
faltas se hace también esencial. Se perdió una magnífica oportunidad de llenar
esa laguna existente, toda vez que no se encuentran previstas en ningún texto
legal las infracciones administrativas en materia de desechos peligrosos. Los
artículos 78 al 85 son los dedicados a las sanciones, que van de 50 a 8.000 unidades
tributarias, las pecuniarias, y de tres meses a ocho años, las privativas de
libertad.
Las conductas tipificadas como delitos son: usar,
manejar, generar sustancias, materiales o desechos peligrosos sin estar
registrado por ante el organismo competente; permitir la realización de actividades
tipificadas como delitos en la presente ley; introducir desechos peligrosos al
país; generar, usar o manejar desechos peligroso; transformar desechos
peligroso de modo que impliquen el traslado de elementos contaminantes a otro
medio receptor; desechar o abandonar materiales o desechos clasificados como
peligrosos de modo que puedan contaminar el ambiente; mezclar desechos de tipo
doméstico con desechos industriales o comerciales y disponerlos en rellenos
sanitarios o vertederos no construidos especialmente para tal fin; construir,
operar o mantener lugares para la disposición de desechos peligrosos sin
autorización; operar, mantener o descargar desechos peligrosos en sitios no
adecuados; omitir las acciones previstas en los planes para el control de
emergencias; exportar desechos peligrosos en contravención a las disposiciones
de la Ley ;
procesar, almacenar, transportar o comercializar materiales peligroso en
contravención a las disposiciones de esta Ley y detener, importar, fabricar,
transportar, distribuir, almacenar, comercializar, ceder o emplear con fines
comerciales, industriales, científicos, médicos y otros semejantes, aparatos o
sustancias capaces de emitir radiaciones ionizantes, electromagnéticas o
radiactivas que puedan causar daños a la salud.
Conclusiones
La responsabilidad por daños ocasionados al
ambiente tiene su fundamento primario en el reconocimiento del ambiente como un
bien jurídico, que data en Venezuela de 1976 y que recientemente fue acogido
como principio constitucional.
Esa responsabilidad se genera tanto para los
particulares como para el Estado. Para los primeros puede ser civil, originada
en un daño a un bien ambiental y que se concreta en la reparación del daño;
administrativa, originada en la violación de una norma y que va a traducirse en
una sanción administrativa, o penal, nacida de la comisión de un delito
ambiental y que va a tener como consecuencia una sanción penal.
Para el Estado, esa responsabilidad encuentra su
origen en la consagración del derecho a un medio sano y ecológicamente
equilibrado como un derecho humano fundamental y en la obligación del Estado de
garantizar a los ciudadanos el ejercicio de este derecho.
Aunque el Derecho Ambiental es eminentemente
preventivo, es preciso contar con que esa prevención falle, aun cuando no fuera
más que por actos accidentales, y se produzcan lesiones al entorno, por ello es
preciso que la legislación ambiental contemple de manera clara los postulados
relativos al tema de la responsabilidad, y así mismo concientizar tanto a las
autoridades encargadas de vigilar su cumplimiento como a los particulares que
han sufrido mermas económicas por lesiones a bienes ambientales o que han visto
cercenado su derecho fundamental a un medio ambiente sano, a fin de buscar las
mejores soluciones para revertir las situaciones de peligro o de deterioro.
En materia civil esa responsabilidad es genérica,
la pautada en el Código Civil. En materia penal hasta hace poco se contaba en
Venezuela únicamente con la
Ley Penal del Ambiente, y hoy en día otros tres textos
contiene normas penales.
Casi podríamos decir que existen sólo tres textos
que incluyen sanciones administrativas ambientales: la Ley Forestal de
Suelos y de Aguas, la Ley de Protección a la Fauna Silvestre y
la Ley de Pesca y Acuacultura. La Ley de Zonas Costeras contiene gravísimos
defectos de técnica legislativa que la hacen inoperante en materia de
sanciones.
Con todo, la prevención y la represión de las
agresiones al ambiente se realizan, a mi modo de ver muy eficazmente, por parte
de los organismos de la administración, concretamente el Ministerio del
Ambiente, pues los otros ministerios que tienen alguna competencia, como es el
caso del de Energía y Minas, en caso de radiactividad, y otros como Salud y
Desarrollo Social y Producción y Comercio, en materia ambientales es poco lo
que hacen, con otro órgano de guardería ambiental como es la Guardia Nacional ,
a través de medidas de policía, que, por supuesto, se aplican en ausencia de
delito o infracción para restablecer el orden público, en este caso, el orden
público ambiental.
Esas alteraciones a la normalidad, al orden
público ambiental, que no llevan aparejadas una sanción, pueden acarrear
medidas como la suspensión del permiso con el que se actuó en caso de violación
a las cláusulas o condiciones; cierre de la fábrica o establecimiento en caso
de ausencia de permiso o violación a la normativa de carácter general,
demolición en caso de construcciones ilegales, etc., medidas que no pueden
confundirse con una sanción toda vez que no significan ni la disminución de un
derecho ni la imposición de una obligación preexistentes, pero que son, ni qué
decir, altamente disuasivas y reparadoras.
No hay comentarios:
Publicar un comentario