ALGUNOS ASPECTOS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO AMBIENTAL VENEZOLANO

Abog. Alberto Montes

1.- Marco Legal Ambiental

En un sentido estricto, un Sistema es un cuerpo de proposiciones que se derivan axiomáticamente de determinadas premisas, es decir, de manera lógica y necesaria.

KELSEN afirmaba que

“Un orden jurídico es un sistema y que las normas que lo integran pueden ser referidas en última instancia a una norma fundamental, la cual se encuentra en la cúspide de la pirámide jurídica y constituye el fundamento de la validez de todas las normas jurídicas.”

Esto significa que el sistema en que consiste el orden jurídico no está compuesto de normas yuxtapuestas unas al lado de otra y de igual categoría, sino de normas jerarquizadas como una pirámide de varios pisos.

La unidad del orden jurídico se deriva del hecho de que cada norma jurídica de rango inferior toma su fundamento de validez de la norma directamente superior y ésta de aquella que la precede, hasta llegar a la norma positiva de mayor jerarquía que  es la constitución nacional. o sea que dentro del orden jurídico la constitución nacional constituye el fundamento de validez de todas las normas, desde leyes hasta las cláusula contractuales, incluyendo reglamento, decretos, resoluciones administrativas, fallos de los tribunales, entre otros.

Podemos visualizar nuestro orden jurídico ambiental según lo muestra la siguiente figura:

2.- La Protección del Ambiente.

La protección de los recursos naturales, en sentido amplio, estaba consagrada como un deber del estado en la Constitución de la República de Venezuela del año 1961, no obstante, dada la fecha de promulgación de este texto constitucional, es el caso que la problemática ambiental aún no se había planteado como  términos críticos ni en términos ecológicos.

Para ese entonces la conservación de los recursos naturales solo se estudiaba en función de consideraciones económicas que atendían casi exclusivamente a la satisfacción de las necesidades directamente humanas.

De allí que la norma citada, disponga en el Capitulo de los Derechos Económicos: “el Estado atenderá a la defensa y conservación de los recursos naturales de su territorio y la explotación de los mismos estará dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los venezolanos”.

Pero hagamos cierta reflexión: Desde hace años se ha venido presentando en el mundo con las intervenciones desmedidas a la naturaleza, grandes destrucciones de ecosistemas naturales al igual que daños a condiciones aptas para la vida. 

Venezuela no escapa de estos atentados contra la estabilidad del ambiente, lo cual conlleva, en muchos casos a la destrucción de bosques, selvas, flora, desaparición progresiva de especies complejas de fauna, contaminación general de la atmósfera, de las  aguas, degradación de los suelos, en fin un deterioro ambiental.

Para crear reglas claras en materia de conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, se han dictado en Venezuela una serie de leyes y demás normas de rango sublegal en esta materia. 

Estas leyes parten del principio del derecho ambiental que: “Solo se puede permitir actividades económicas y sociales que no dañen en forma irreversible el entorno ambiental”.

Así, conforme a esas leyes y según lo expresado inicialmente, al estado le corresponde la obligación de la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales existentes en nuestro territorio, garantizando que su explotación se lleve a cabo en beneficio de los venezolanos.

Si nos remontamos por un instante a la historia de Venezuela, tendríamos que recordar que ya para el año de 1827 el Libertador Simón Bolívar dictó un decreto sobre la política general, incluyendo en sus artículos un capitulo referente al mantenimiento del ambiente, así mismo, legislo sobre las aguas, los bosques, la fauna, la agricultura, la cría y la minería.

Posteriormente, se sentaron las bases en materia de conservación ambiental y fue así que, mediante Decreto del 31 de junio de 1829  se establecieron los lineamientos a seguirse en el uso racional de los bosques baldíos, incluso se ordenaba que cualquier extracción y reparaciones se hicieran conformes a las reglas que se indicaban en dicho decreto.

Y es para el año 1910 cuando se sancionó la primera Ley de Bosques y Aguas, y luego  a los efectos de este recuento, se promulgaron otras leyes especiales, tales como: la Ley Forestal de Suelos y Aguas, Ley de Defensas Sanitarias Vegetal y Animal, la Ley de Caza, la Ley de Pesca, la Ley de Protección a la Fauna Silvestre, entre otras.

Ahora bien, la nueva constitución venezolana de 1999 es novedosa pues ha introducido cambios institucionales en el país en todos los ámbitos y en especial a un derecho ambientalmente sano y equilibrado, dándole el carácter de derecho constitucional.

Esta Constitución, desde el punto de vista ambiental, significa un gran avance y en este sentido dicho documento promueve en su preámbulo, por primera vez, el equilibrio ecológico y los bienes jurídicos ambientales como patrimonio común e irrenunciable a la humanidad.

Esta novísima Constitución señala que la soberanía se ejerce sobre los recursos naturales y genéticos que se encuentran dentro del territorio nacional (artículo 11).

Se destaca igualmente la consagración de la educación ambiental como obligatoria en todos los niveles y modalidades del sistema, así como de la educación ciudadana formal (artículo 107).

La Constitución de 1999, es novedosa en este aspecto pues ha introducido cambios institucionales en todos los ámbitos y en especial el derecho al ambiente, dándole el carácter de derecho constitucional, así encontramos un conjunto de artículos  a saber:

1.- el derecho al ambiente:

En efecto, el artículo 127 establece que es un derecho y un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí misma y del mundo futuro.  Además, toda persona tiene derecho individual y colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado.

Las consecuencias de estos derechos son que el estado debe proteger el ambiente, la diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica.

se agrega, además, que es una obligación fundamental del estado, con la activa participación de la sociedad, garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, el clima, la capa de ozono, las especies vivas sean especialmente protegidos, de conformidad con la ley.

por último, se prohíbe la patentabilidad  del genoma de los seres vivos, remitiéndose a la ley que se refiere a los principios bioéticos que  regulan la materia.

2.- la política de ordenación territorial:

El artículo 128 impone al estado la obligación de desarrollar una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana.

Una ley orgánica debe desarrollar los principios y criterios para este ordenamiento, con lo que remite a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio de 1983.

3.- los estudios de impacto ambiental: decreto no.1.257

El artículo 129 de la Constitución ha elevado a rango constitucional el requisito, hasta ahora de orden reglamentario, de exigir que todas actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas, deban ser previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y socio cultural.  Particularmente considero que por  ser una metodología de evaluación ambiental muy compleja, extensa y costosa no se justifica para ciertas  actividades proyectos  de poca envergadura, en los cuales bastaría una evaluación ambiental específica o simplemente la prestación de recaudos.

4.- el régimen de los desechos tóxicos:

El mismo artículo 129 de la Constitución dispone que el estado debe impedir la entrada al país de desechos tóxicos peligrosos, así como la fabricación y uso de armas nucleares, químicas y biológicas, remitiendo a una ley especial la regulación del uso, manejo, transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas. Esta se promulgó 13 de noviembre de 2001 publicada en la gaceta oficial no. 5.554 extraordinaria denominada “ley sobre sustancias, materiales y desechos peligrosos. Sobre este último, consideró que una ley es un instrumento muy rígido  para regular una materia tan técnica y cambiante, por lo que pronto perderá su vigencia, siendo lo recomendable que se siga manteniendo por decreto del ejecutivo el cual existe uno denominado decreto 2.635 “normas para el control de la recuperación de materiales peligrosos y el manejo de los desechos peligrosos”

5.- las cláusulas contractuales ambientales obligatorias: nueva modalidad:

asimismo el artículo 129 de la Constitución establece que en los contratos que la república celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que involucren los recursos naturales, se debe considerar incluida aun cuando no estuviera expresa, la obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultara alterado, en los términos que fije la ley.

Ahora bien, existen otras disposiciones de carácter ambiental que se encuentran diseminadas por el resto del texto y a las que haremos referencia a continuación:

Como observamos la constitución es fuente formal y material del derecho ambiental, por cuanto consagra al estado venezolano como deber: la defensa, conservación y mejoramiento del ambiente que en tono con la ley orgánica del ambiente declara de utilidad pública esta metería fundamental la tierra, lo que va a significar que tales fines son netamente de interés colectivo. 

Dentro de la clasificación formal que existe entre derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales, se encuentra un derecho fundamental que constituye una condición previa para el disfrute de los demás, porque los transciende, cual es el derecho a la vida. Aunque este derecho se identifica con los primeros, no por ello existe un menoscabo en la aplicación de los segundos; por el contrario, se complementan entre sí; por ejemplo, no puede hablarse de respeto al derecho a la vida sino existe las condiciones mínimas que garanticen la salud del individuo e igualmente, no existirá respeto al derecho a la salud sino existieran unas condiciones físicas ambientales óptimas necesarias. Por lo tanto, la indivisibilidad y la interrelación son características de todos los derechos humanos, es decir, todos deben ser respetados sin desigualdad alguna. Sin embargo, el derecho a un ambiente sano, siendo un derecho netamente social, viene a constituir el requisito sine qua non que garantiza la calidad de vida de todos los ciudadanos, porque de él se toman los elementos necesarios para la misma subsistencia humana. Por ello cualquier deterioro o degradación que sufra el ambiente incide directamente en la salud y la vida de los ciudadanos.

Venezuela cuenta con un cuerpo normativo en materia ambiental, el cual es vasto, complejo y dinámico.

Recientemente se han sancionado y puesto en vigencia una serie de cuerpos normativos de diversas jerarquías, los cuales encuentran su base principal sobre una ley general denominada Ley Orgánica del Ambiente, de fecha 15 de junio de 1976, ley marco o cuadro que contiene los postulados o directivas esenciales de la legislación ambiental venezolana, que han sido desarrollados en detalle por leyes y reglamentos especiales.

La Ley Orgánica del Ambiente, tiene como objeto establecer, dentro de la política del desarrollo integral de la nación, los principios rectores para la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en beneficio de la calidad de vida.

En virtud de la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, Venezuela fue el primer país iberoamericano y uno de los primeros del mundo en contar con un instrumento jurídico directamente referido a la protección ambiental. (Esta Ley fue reformada según Gaceta Oficial No. 5.833 Ext. de fecha 22-12-2006)

Bien, en relación a otras leyes que fundamentan la protección ambiental tenemos:

La Ley Orgánica de Administración Central, promulgada en el año 1976, donde se reafirma las competencias de Cordiplan (creada en 1958) como la máxima autoridad en materia de ordenación territorial y se crean los ministerios de ambiente y recursos naturales renovables (hoy MARN) y desarrollo urbano (hoy Minfra), y sus respectivas reformas hasta octubre de 2001.

En el año 1983 se crea la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio que tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán el proceso de ordenación del territorio económico y social a largo plazo de la nación. (Artículo 1°)

el artículo 2° define el tema de esta ley de la manera siguiente: “a los efectos de esta ley se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una  armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral”.

Ley Orgánica de Ordenación Urbanística creada en 1987, cuyo objeto es ordenar el desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados, en aras de su calidad de vida y la salvaguarda de los recursos ambientales. (Artículo 1°)

Ley Forestal de Aguas y Suelos promulgada en 1966, tiene como objeto  fundamental la conservación, fomento y aprovechamiento de los recursos naturales que en ella se determinan y los productos que de ellos se derivan. Esta ley recoge muchas de las disposiciones de la convención de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América. Las disposiciones referentes a las aguas fueron parcialmente derogadas por la Ley de Aguas de 2006, y las concernientes al recurso forestal fueron parcialmente derogadas por la Ley de Bosques y Gestión Forestal de 2008.

En su artículo 2 se declaran de utilidad pública los parques nacionales y en su artículo 10 se da una definición de parques nacionales muy parecida a la de la convención la cual reza “serán declarados parques nacionales aquellas regiones que por su belleza escénica natural o por la flora y fauna de importancia nacional que en ellas se encuentren así lo ameriten. 

Ley Penal del Ambiente surge en 1992, y tiene como objeto tipificar como delitos aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y establece las sanciones penales correspondientes. Así mismo, determina las medidas precautelativas de restitución y de reparación a que haya lugar. (Esta Ley fue reformada según Gaceta Oficial No. 39.913 de fecha 02-05-2012)

Actualmente existen otras series de leyes y normas con promulgación reciente que vienen a complementar las antes mencionadas.

En otro orden de ideas según lo establecido en Ley Orgánica del Ambiente, la suprema dirección de la política nacional sobre el ambiente corresponde al presidente de la república en consejo de ministro.  a tal efecto dictará las normas sobre coordinación de las competencias de los organismos de la administración pública, de los estados y de los municipios en función de los objetivos  de la presente ley.

En tal sentido las actividades susceptibles de degradar el ambiente quedan sometidas al control del ejecutivo nacional por órgano de las autoridades competentes.

La norma referida anteriormente, así como otros instrumentos legales le atribuye potestad al Presidente de la República, en consejo de ministros, para dictar normas,  reglamentos y decretos en función de los requerimientos de cada una de las leyes en cuestión.

Es así como la Ley Penal del Ambiente contiene las sanciones que se aplica en cada conducta o acto perjudicial al ambiente, pero los parámetros para la aplicación de las disposiciones penales están enmarcadas en las normas técnicas o normas técnicas complementarias:

Las normas técnicas son normas sublegales decretadas por el Presidente de la República en consejo de ministros, los cuales contienen los parámetros para la aplicación de las disposiciones penales o cualquier norma ambiental.

La cuestión ambiental esta sometida a cambios constantes, así como a la tecnología que se utiliza para medir el daño (contaminación, degradación), lo cual exige el uso de la cuantificación; dimensión ésta que difícilmente podría recoger una ley penal.

Al remitir muchos de los tipos penales o normas técnicas elaboradas por el ejecutivo, se crea el procedimiento adecuado para su adaptabilidad de acuerdo con los avances científicos y tecnológicos en la evaluación del impacto ambiental.

Entre las normas técnicas complementarias decretadas por el ejecutivo nacional tenemos:

Decreto No. 638. “normas sobre la calidad del aire y el control de la contaminación”.

Decreto No. 1.400: “normas sobre la regulación y control del aprovechamiento de los recursos hídricos y de las cuencas hidrográficas”.

Decreto No. 1.843: “normas para la protección del sistema manglar en toda sus manifestaciones biológicas y de los espacios vitales asociados”.

Decreto No. 2.635: “normas para el control de la recuperación de materiales peligrosos y el manejo de los desechos peligrosos.

Decreto No. 883: “normas para la clasificación y el control de la calidad de los cuerpos de agua y vertidos o efluentes líquidos”.

Decreto No. 1.257: “normas sobre evaluación ambiental de actividades susceptibles de degradar el ambiente”.